Огляд законопроектів у сфері антикорупції

Щодо законопроєкту № 4470

Законопроєктом пропонується відновити повноваження НАЗК, у т.ч. щодо суддів та суддів Конституційного Суду України, з встановленням окремих особливостей щодо порядку реалізації НАЗК повноважень стосовно них, що спрямовані на забезпечення неухильного дотримання гарантій їхньої незалежності.

Такий підхід на думку авторів законопроєкту враховуватиме Рішення Конституційного Суду України №13-р/2020 та дозволить зберегти ефективність та пропорційність інституційного механізму запобігання корупції.

Проте, чи дійсно враховують пропоновані зміни позицію Конституційного Суду України та чи що ж насправді пропонується?

Так, аналіз запропонованих проектом змін до Закону України «Про запобігання корупції» (далі – Закон) свідчить, що вони виключають із Закону норми, визнані Рішенням Конституційного Суду України № 13-р/2020 неконституційними, водночас повертають їх, використовуючи іншу нумерацію відповідних статей. Поряд із цим пропонується передбачити особливості здійснення повної перевірки декларацій, моніторингу способу життя суддів, суддів Конституційного Суду України та складання адміністративних протоколів щодо них.

Конституційний Суд України у Рішенні №13-р/2020 вказав, що «системно-функціональний аналіз повноважень та прав НАЗК дає підстави стверджувати про наділення його контрольними функціями, що мають прямий і безпосередній вплив на судову гілку влади, зокрема на суддів системи судоустрою та суддів Конституційного Суду України при виконанні (здійсненні) функції правосуддя або конституційного контролю. Конституційний Суд України наголошує на тому, що за стандартами конституціоналізму та цінностями Конституції України виключається контроль виконавчої гілки влади над судовою гілкою влади».

Тому Конституційний Суд України дійшов висновку про неконституційність окремих положень Закону, що стосуються повноважень НАЗК в частині контрольних функцій (контролю) виконавчої влади над судовою гілкою влади, а саме: повноважень та прав НАЗК, уповноважених осіб та уповноважених підрозділів з питань запобігання та виявлення корупції, особливостей врегулювання конфлікту інтересів, що виник у діяльності окремих категорій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, обліку та оприлюднення декларацій, контролю та перевірки декларацій, встановлення своєчасності подання декларацій, повної перевірки декларацій, моніторингу способу життя суб’єктів декларування, додаткових заходів здійснення фінансового контролю, відповідальності за корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення.

Законопроєкт передбачає збереження повноважень НАЗК щодо складання протоколів про адміністративні правопорушення та обґрунтованих висновків щодо суддів, суддів Конституційного Суду України, внесення приписів за непроцесуальні порушення суддями, Суддями Конституційного Суду України Закону, а також проведення повної перевірки декларацій та моніторингу життя суддів, суддів Конституційного Суду України.

Тому очевидно, що пропоновані зміни не враховують позицію Конституційного Суду України, а відтак у разі прийняття законопроєкту, відповідний закон також може бути визнаний неконституційним.

Погодження порядку повної перевірки декларації та моніторингу способу життя суддів, суддів Конституційного Суду України з Вищою радою правосуддя або Зборами суддів Конституційного Суду України не вирішує цю проблему. Тим більше не вирішує проблему наділення Голови НАЗК та його заступників правом складати протоколи про адміністративні правопорушення та обґрунтовані висновки, вносити приписи щодо суддів.

Дублювання в нових нормах положень Закону, які визнані неконституційними, також вбачається нераціональним, адже практика діяльності спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції засвідчила про необхідність удосконалення окремих норм Закону.

Так, наприклад, невирішеними залишилися проблеми неможливості внесення припису у випадку вчинення порушення Закону особою, яка не має керівника; врегулювання процесуального конфлікту інтересів, який виникає у органів досудового розслідування та прокурорів; те, що складання протоколів про адміністративне правопорушення на Голову НАЗК або його заступників, а також перевірка їх декларацій належить до компетенції уповноважених осіб НАЗК.

Недоцільним вбачається і виокремлення права НАЗК відбирати пояснення у разі порушення права викривачів в окрему норму, адже Закон наділяє НАЗК правом відбирати пояснення у разі будь-якого порушення Закону.

Не виключається проєктом і право НАЗК застосовувати передбачені законом заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення попри те, що Кодекс України про адміністративні правопорушення не наділяє НАЗК таким правом.

Окремо слід звернути увагу на відновлення повноважень уповноважених підрозділів з питань запобігання корупції в контексті Рішення Конституційного Суду України № 13-р/2020.

Так, в зазначеному Рішенні Конституційний Суд України дійшов висновку про неконституційність положень Закону, що стосуються повноважень та прав уповноважених осіб та уповноважених підрозділів з питань запобігання та виявлення корупції по відношенню до суддів, суддів Конституційного Суду України (абз.3 п.13 Рішення).

Проте, законопроєкт не передбачає жодних виключень щодо обмеження повноважень уповноважених стосовно суддів, суддів Конституційного Суду України.

На відміну від чинної редакції статті 47 Закону проєкт не визначає, хто має забезпечувати доступ до Єдиного державного реєстру декларацій на веб-сайті НАЗК.

Проєктом передбачається, що НАЗК за допомогою програмних засобів Єдиного державного реєстру декларацій забезпечує ведення  черги декларацій, відібраних для проведення їх повної перевірки, та інформує суб’єкта декларування про включення поданої ним декларації до зазначеної черги декларацій. 

Також проєктом пропонується повернути перелік осіб, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище, водночас доповнивши його суддями Конституційного Суду України.

Зазначене узгоджується з іншими пропонованими проєктом змінами, відповідно до яких протоколи про адміністративні правопорушення, вчинені суддями Конституційного Суду України, мають право складати Голова НАЗК та його заступники.

Проте, постає питання на яких правових підставах до прийняття Конституційним Судом України Рішення № 13-р/2020 уповноважені особи НАЗК склали протоколи про адміністративні правопорушення на колишнього голову Конституційного Суду України за конфлікт інтересів та двох суддів Конституційного Суду України за неповідомлення про суттєві зміни в майновому стані?

Викликають зауваження і прикінцеві та перехідні положення законопроєкту.

Так, відповідно до прикінцевих та перехідних положень відповідний закон, у разі його прийняття, набере чинності з дня, наступного за днем його опублікування.

Разом з тим зміни до Закону в частині забезпечення НАЗК ведення за допомогою програмних засобів Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, черги декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, відібраних для проведення їх повної перевірки, а також інформування суб’єкта декларування про включення поданої ним декларації до черги декларацій, відібраних для проведення їх повної перевірки, вводяться в дію з дня початку функціонування відповідної системи. Рішення про день початку функціонування відповідної системи приймає Голова НАЗК та забезпечує його оприлюднення на офіційному веб-сайті НАЗК не пізніше наступного робочого дня з дня його прийняття.

Водночас, проєкт не визначає строку впровадження НАЗК пропонованих змін.

Викликають критику і положення, згідно з якими НАЗК у місячний строк з дня набрання чинності законом має розробити проєкти порядку здійснення повної перевірки декларації, поданої суддею, суддею Конституційного Суду України, моніторингу способу життя судді, судді Конституційного Суду України, та надає їх на погодження Вищій раді правосуддя та Зборам суддів Конституційного Суду України, які протягом місяця з дня їх отримання мають погодити такі проекти порядків. За відсутності відповідного погодження протягом встановленого строку, НАЗК здійснюватиме повну перевірку декларацій, поданих суддями, суддями Конституційного Суду України, а також моніторинг способу життя судді, судді Конституційного Суду України безпосередньо у порядку, визначеному Законом України «Про запобігання корупції».

Зазначена норма проєкту сформульована таким чином, що навіть з умови погодження відповідного проєкту поза визначеним строком, повна перевірка таких декларацій здійснюватиметься за загальними правилами.

Крім того взагалі викликає зауваження можливість надання Верховною Радою України доручень Вищій раді правосуддя та Зборам суддів Конституційного Суду України щодо погодження проєкту протягом місячного строку.

Щодо законопроєкту № 4471

Законопроєктом пропонується доповнити Кодекс України про адміністративні правопорушення доповнити новою статтею 257-1, якою визначити особливості складення протоколів про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 172-4-172-9 та 188-46, 212-15 цього Кодексу стосовно судді, судді Конституційного Суду України.

Особливості полягають в тому, що протоколи стосовно суддів, суддів Конституційного Суду України матимуть право складати виключно Голова НАЗК та його заступники.

Як зазначалось вище, це суперечить позиції Конституційного Суду України, викладеній у Рішенні № 13-р/2020.

Також передбачається можливість дистанційного складання протоколу стосовно судді, судді Конституційного Суду України.

Разом з тим проєкт не визначає порядку надсилання протоколів суб’єктам відповідальності, зокрема яким чином підтверджуватиметься отримання протоколу.

З практичної точки зору ідея дистанційного складання протоколів про адміністративні правопорушення є слушною, проте за умови дотримання прав особи, стосовно якої складено протокол. Водночас вбачається за доцільне передбачити можливість дистанційного складання протоколів і щодо інших суб’єктів, адже у НАЗК відсутні територіальні органи, а у суб’єктів відсутній обов’язок з’являтися за викликом НАЗК.

 

Матеріал підготовлено адвокатом, старшим партнером адвокатського об'єднання "КРІДЕНС ПАРТНЕРС" Іриною Мостовою.

Фото: https://pixabay.com/