В умовах реформування системи державної служби в Україні особливе значення має дотримання стандартів доброчесності. У цьому контексті питання дотримання вимог антикорупційного законодавства щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів є ключовим, адже невчасно або неправильно врегульований конфлікт інтересів має наслідком не лише притягнення особи до дисциплінарної чи адміністративної відповідальності, а й може створити передумови для вчинення корупційних злочинів.
У зв’язку з цим до порядку врегулювання конфлікту інтересів слід ставитися вкрай відповідально.
Отже, розглянемо алгоритм дій державного службовця у разі виникнення у нього потенційного або реального конфлікту інтересів.
Насамперед Закон України «Про запобігання корупції» (далі – Закон) зобов’язує вживати заходів щодо недопущення виникнення реального, потенційного конфлікту інтересів.
На практиці це означає, що ні сама особа, ні її керівник не можуть створювати ситуації, які призводять до виникнення конфлікту інтересів навіть при умові одночасного вжиття заходів врегулювання такого конфлікту інтересів. Наприклад, заборонено визначати особу відповідальною за розгляд скарги на її ж дії навіть за умови одночасного врегулювання конфлікту інтересів, зумовленого таким розглядом.
У разі ж якщо конфлікт інтересів виник не з волі особи, вона насамперед зобов’язана не пізніше наступного робочого дня з моменту коли дізналася про такий конфлікт інтересів повідомити свого безпосереднього керівника, а якщо особа перебуває на посаді, яка не передбачає наявності у неї безпосереднього керівника, або в колегіальному органі – Національне агентство з питань запобігання корупції чи інший визначений законом орган або колегіальний орган, під час виконання повноважень, у якому виник конфлікт інтересів, відповідно.
При цьому важливо розуміти, що момент коли особа дізналася про наявність у неї конфлікту інтересів, має бути зумовлений об’єктивними обставинами, а не власною правосвідомістю особи. Тобто, позиція, що особа не повідомила вчасно про конфлікт інтересів у зв’язку з тим, що вона невірно розуміла норми законодавства та ситуацію не може вважатися об’єктивною причиною порушення строку повідомлення про конфлікт інтересів або взагалі неповідомлення.
Здійснення особою повідомлення про наявність у неї конфлікту інтересів не звільняє її від обов’язку не вчиняти дій та приймати рішень в умовах конфлікту інтересів до прийняття рішення про його врегулювання.
Варто відмітити, що хоча Закон і встановлює обов’язок особи повідомляти про конфлікт інтересів свого безпосереднього керівника, не завжди безпосередній керівник особи має необхідні повноваження для прийняття рішення про врегулювання конфлікту інтересів (наприклад, керівник відділу не уповноважений прийняти рішення про переведення або звільнення особи, видати наказ про здійснення повноважень під зовнішнім контролем тощо).
У зв’язку з цим рекомендується повідомлення про конфлікт інтересів подавати не лише безпосередньому керівнику, а й керівнику органу, до повноважень якого належить звільнення/ініціювання звільнення з посади, який відповідно до ч.ч.3, 4 ст. 28 Закону зобов’язаний прийняти рішення про врегулювання конфлікту інтересів.
Наприклад, головний спеціаліст відділу центрального органу виконавчої влади зобов’язаний повідомити про конфлікт інтересів керівника відділу. Разом з тим, якщо конфлікт інтересів не може бути врегульований керівником відділу, то відповідне повідомлення слід подати і керівнику органу.
У разі ж якщо конфлікт інтересів виник у особи під час реалізації повноважень у колегіальному органі (наприклад, конкурсна комісія, дисциплінарна комісія, тендерний комітет тощо), то повідомляти слід такий колегіальний орган та утриматися від прийняття рішення у складі колегіального органу.
Закон не визначає форму повідомлення про конфлікт інтересів. Проте рекомендується робити таке повідомлення в письмовій формі, адже це є документальним підтвердженням того, що особа вчасно повідомила про конфлікт інтересів.
Безпосередній керівник особи або керівник органу, до повноважень якого належить звільнення/ініціювання звільнення з посади, відповідно до ч.3 ст. 28 Закону протягом 2-х робочих днів після отримання такого повідомлення зобов’язаний прийняти рішення про врегулювання конфлікту інтересів та повідомити відповідну особу.
Ст.29 Закону передбачає види заходів зовнішнього врегулювання конфлікту інтересів, які можуть бути вжиті керівником, кожен з яких свою специфіку, адже може обиратися залежно від певних умов, зокрема:
- від характеру конфлікту інтересів (постійний або тимчасовий);
- від суб’єкта прийняття рішення про його застосування (безпосередній керівник та/або керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації);
- наявності (відсутності) альтернативних заходів врегулювання;
- наявності (відсутності) згоди особи на застосування заходу (якщо, наприклад, йдеться про переведення на іншу посаду);
- наявності (відсутності) можливості залучення до прийняття відповідного рішення або вчинення відповідних дій іншого працівника відповідного органу, підприємства, установи, організації (якщо розглядається такий спосіб врегулювання конфлікту інтересів, як усунення особи від виконання завдання, вчинення дій, прийняття рішення чи участі в його прийнятті в умовах реального чи потенційного конфлікту інтересів);
- наявності (відсутності) можливості продовжувати належне виконання особою службових завдань у разі такого перегляду та можливості наділення відповідними повноваженнями іншого працівника (якщо розглядається такий спосіб врегулювання конфлікту інтересів, як перегляд обсягу службових повноважень особи).
При цьому з огляду на обмежений строк, протягом якого керівник має прийняти рішення про врегулювання конфлікту інтересів та повідомити про прийняте рішення підлеглого, невірними є ситуації, за яких після отримання повідомлення про конфлікт інтересів керівник звертається до Національного агентства з питань запобігання корупції за роз’ясненням щодо наявності в описаній у повідомленні ситуації конфлікту інтересів у підлеглого або за роз’ясненням, який захід врегулювання конфлікту інтересів слід обрати.
Хоча Національне агентство з питань запобігання корупції і надає роз’яснення та консультаційну допомогу з питань застосування актів законодавства з питань запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та прирівняних до них осіб, воно не обізнане в усіх деталях ситуації, яка склалась (наприклад, чи є в органі інша особу, яка може виконати завдання, чи є підстави для переведення, звільнення тощо), а тому не надасть конкретне роз’яснення. Крім того, підтвердження про відсутність конфлікту інтересів може бути надано лише особі, у якої виникли сумніви щодо наявності саме в неї конфлікту інтересів.
Тому, враховуючи складність та відповідальність процесу врегулювання конфлікту інтересів, особі, яка приймає рішення про врегулювання конфлікту інтересів слід користуватися методичними рекомендаціями Національного агентства з питань запобігання корупції, а також допомогою уповноважених осіб з питань запобігання та виявлення корупції, які зобов’язані надавати консультації з таких питань, методичну допомогу, допомагати керівнику обрати найбільш оптимальний спосіб врегулювання конфлікту інтересів в конкретній ситуації.
Також варто відмітити, що помилковою є практика, коли керівник особи, у якої конфлікт інтересів, після отримання повідомлення про конфлікт інтересів, дає вказівку такій особі протягом певного терміну вжити заходів щодо самостійного його врегулювання і прозвітувати. Найчастіше така помилка трапляється у ситуації, коли конфлікт інтересів зумовлений спільною роботою близьких осіб, і керівник всупереч імперативним вимогам закону прийняти рішення про врегулювання конфлікту інтересів дає можливість особам визначатися, хто з них самостійно звільниться або переведеться на іншу посаду.
Керівник не може давати доручення особі самостійно врегулювати конфлікт інтересів у себе, адже саме на нього покладається обов’язок прийняти рішення щодо врегулювання конфлікту інтересів в один із способів, передбачених законом.
Хоча ч.2 ст.29 Закону надає особі можливість самостійно врегулювати конфлікт інтересів, але, по-перше, це право особи, а не обов’язок, а по-друге, у неї є лише один спосіб самостійного врегулювання конфлікту інтересів – позбутися приватного інтересу.
Законом не встановлено строку для самостійного врегулювання конфлікту інтересів особою (позбавлення приватного інтересу). Проте вжиття заходів щодо позбавлення приватного інтересу не позбавляє особу обов’язку, вжити заходів, передбачених ч.1 ст.28 Закону, а саме – повідомити про конфлікт інтересів та не вчиняти дій і не приймати рішень в умовах конфлікту інтересів.
Отже розглянемо детально кожен із заходів зовнішнього врегулювання конфлікту інтересів та найтиповіші помилки, які допускаються керівниками при вирішенні питання щодо врегулювання конфлікту інтересів у підлеглого.
Усунення особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи від виконання завдання, вчинення дій, прийняття рішення чи участі в його прийнятті (ст. 30 Закону) здійснюється:
при наявності реального чи потенційного конфлікту інтересів;
якщо конфлікт інтересів не має постійного характеру;
за рішенням керівника відповідного органу, установи, організації або відповідного структурного підрозділу, в якому працює особа;
за умови можливості залучення до прийняття такого рішення або вчинення відповідних дій іншим працівником відповідного органу, підприємства, установи, організації.
Застосування цього заходу (як і усіх інших), виходячи зі змісту положень Закону, можливе лише за наявності сукупності всіх перелічених в ньому умов.
На практиці, рішення про застосування цього заходу врегулювання конфлікту інтересів може прийматися не обов’язково у формі наказу (додаток 1), а й оформлюватися, наприклад, резолюцією щодо зміни виконавця певного документа у зв’язку з розглядом якого виник конфлікт інтересів.
Обмеження доступу особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, або прирівняної до неї особи до певної інформації(ст. 31 Закону) здійснюється:
при наявності реального чи потенційного конфлікту інтересів, пов’язаного із таким доступом;
якщо конфлікт інтересів має постійний характер;
за рішенням керівника органу, установи, організації або відповідного структурного підрозділу, в якому працює особа;
за можливості продовження належного виконання особою повноважень на посаді за умови такого обмеження;
за можливості доручення роботи з відповідною інформацією іншому працівнику органу, підприємства, установи, організації.
Такий захід врегулювання конфлікту інтересів доцільно застосовувати, наприклад, у ситуації, коли особа є членом тендерного комітету, а учасником тендерів є юридична особа, засновником або керівником якої є близька особа до такої особи.
На практиці рішення про застосування такого заходу врегулювання конфлікту інтересів може бути оформлено наказом про внесення змін до складу тендерного комітету.
Перегляд обсягу службових повноважень особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи (стаття 32 Закону) здійснюється:
при наявності реального чи потенційного конфлікту інтересів;
якщо конфлікт інтересів має постійний характер, пов’язаний з конкретним повноваженням особи;
за рішенням керівника органу, підприємства, установи, організації або відповідного структурного підрозділу, в якому працює особа;
за можливості продовження належного виконання нею службових завдань у разі такого перегляду і можливості наділення відповідними повноваженнями іншого працівника.
Зазначений захід врегулювання конфлікту інтересів є альтернативою попередньому.
Разом з тим слід враховувати, що обидва ці заходи не можуть застосовуватися до осіб, які займають керівні посади, адже звуження обсягу повноважень керівника не допускається.
На практиці перегляд обсягу службових повноважень оформлюється змінами до посадової інструкції особи.
Службові повноваження здійснюються особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняною до неї особою під зовнішнім контролем(стаття 33 Закону):
при наявності реального чи потенційного конфлікту інтересів;
якщо конфлікт інтересів має постійний або тимчасовий характер;
за рішенням керівника відповідного органу, підприємства, установи, організації або відповідного структурного підрозділу, в якому працює особа;
якщо усунення особи від виконання завдання, вчинення дій, прийняття рішення чи участі в його прийнятті або обмеження її доступу до інформації чи перегляд її повноважень є неможливим;
якщо відсутні підстави для її переведення на іншу посаду або звільнення.
Цей захід врегулювання конфлікту інтересів вимагає від керівника не просто визначитись із можливістю його здійснення, а й встановлює обов’язок чітко визначити форму зовнішнього контролю та суб’єкта, що на практиці означає, необхідність ретельного відбору працівника, який його здійснюватиме.
Таким працівником не може бути той, хто перебуває у підпорядкуванні особи, конфлікт інтересів якої врегульовується, а також стосовно якого останній може приймати рішення розпорядчого характеру. Інакше у працівника, який здійснюватиме зовнішній контроль, у самого може виникнути конфлікт інтересів по відношенню до свого керівника.
Також не слід покладати здійснення зовнішнього контролю на уповноваженого з питань запобігання корупції в органі, оскільки на нього Законом покладається здійснення контролю за дотриманням антикорупційного законодавства, в т.ч. і вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів.
В такому випадку виникне ситуація, за якої в уповноваженого з питань запобігання корупції може виникнути конфлікт інтересів, зумовлений одночасно необхідністю здійснювати зовнішній контроль та контролювати себе при здійсненні таких заходів.
Переведення особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, або прирівняної до неї особи на іншу посаду (ст. 34 Закону) здійснюється:
при наявності реального чи потенційного конфлікту інтересів;
за рішенням керівника органу, підприємства, установи, організації;
якщо конфлікт інтересів має постійний характер;
якщо не може бути врегульований шляхом усунення такої особи від виконання завдання, вчинення дій, прийняття рішення чи участі в його прийнятті, обмеження її доступу до інформації, перегляду її повноважень та функцій, позбавлення приватного інтересу;
за наявності вакантної посади, яка за своїми характеристиками відповідає особистим та професійним якостям особи;
за наявності згоди на переведення особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи.
Звільнення особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи з займаної посади (ст. 34 Закону) у зв’язку з наявністю конфлікту інтересів здійснюється:
при наявності реального чи потенційного конфлікту інтересів;
якщо конфлікт інтересів має постійний характер;
не може бути врегульований в будь-який інший спосіб, в тому числі через відсутність згоди на переведення або на позбавлення приватного інтересу.
Найпоширенішою помилкою, яка допускається керівниками при прийнятті рішення щодо врегулювання конфлікту інтересів у способи, передбачені ст.34 Закону, це застосування таких заходів, як переведення на іншу посаду або звільнення не до тієї особи, у якої наявний конфлікт інтересів, а до особи, у зв’язку зі спільною роботою з якою у її керівника виник конфлікт інтересів.
Хоча, на перший погляд, це виглядає дієвим способом усунення конфлікту інтересів, проте в такому випадку не враховуються вимоги Закону, який передбачає можливість застосування заходів врегулювання конфлікту інтересів виключно до особи, у якої наявний конфлікт інтересів.
Головне пам’ятати, що будь-який конфлікт інтересів виліковний, і не обов’язково роботи оперативне втручання. Розуміння змісту законодавчого обмеження щодо запобігання конфлікту інтересів та ефективне використання способів його врегулювання дозволяє убезпечити себе від негативних наслідків, як то дисциплінарна відповідальність чи адміністративний протокол.
НАКАЗ
Відповідно до статей 28, 30 Закону України «Про запобігання корупції», враховуючи повідомлення про конфлікт інтересів, здійснене Особа 1,
НАКАЗУЮ:
Застосувати до Особа 1 такий захід врегулювання конфлікту інтересів, як усунення від виконання завдання, вчинення дій, прийняття рішення чи участі в його прийнятті.
Усунути до Особа 1 від розгляду листа (виконання доручення) від _________ № __________.
Варіант: 2. Внести зміни до персонального складу конкурсної комісії для проведення конкурсу на зайняття на посад категорій «Б» і «В», затвердженої наказом від _______ № __________:
виключити зі складу конкурсної комісії Особа 1.
включити до складу конкурсної комісії Особа 2.
Доручити розгляд листа (виконання доручення) від ________ № ___________ Особа 2.
Контроль за виконанням цього наказу покласти на Особа 3.
НАКАЗ
Відповідно до статей 28, 33 Закону України «Про запобігання корупції», враховуючи повідомлення про конфлікт інтересів, здійснене Особа 1, а також неможливість застосування інших заходів врегулювання конфлікту інтересів та відсутність підстав для переведення або звільнення,
НАКАЗУЮ:
Застосувати до Особа 1 такий захід врегулювання конфлікту інтересів, як здійснення повноважень під зовнішнім контролем.
Здійснення зовнішнього контролю покласти на Особа 2.
Зовнішній контроль здійснювати у формі перевірки стану та результатів виконання особою завдання, вчинення нею дій, змісту рішень чи проектів рішень, що приймаються або розробляються Особа 1 з питань, пов’язаних із предметом конфлікту інтересів[1].
У разі відсутності Особа 2 здійснення зовнішнього контролю покласти на Особа 3.
Контроль за виконанням цього наказу залишаю за собою.
[1] Обрати необхідний варіант зовнішнього контролю з передбачених ч.2 ст.33 Закону.
Мостова, І. Конфлікт інтересів: урегулювання / І. Мостова // Держслужбовець. - 2009. - № 9. - С.3-7.